在地發光・擁抱世界
受訪者／內政部葉俊榮部長
整理撰文／呂慧穎
國家公園是國家品牌也是世界通行的品牌。只要出現「國家公園」四個字，腦海中自然浮現優美的自然環境。世界國家公園的歷史已超過百年，第一座國家公園―美國黃石公園從成立至今，魅力絲毫未減，全世界的人們都盼望能夠一睹它的丰采。是怎麼樣的一個管理系統可以讓國家公園在世人眼裡歷久彌新？而現在國家公園系統在臺灣，將進行什麼樣的轉變，好讓它持續發光發熱！
千禧年，人類社會對環境開發反思正值風起雲湧之際，到底應該認同以人為本的世界觀，或是承認人類僅是大自然中渺小的存在，就在天平兩端不斷擺盪。人類應該負起環境永續的責任，早已獲得普遍認同；但值此同時，人類也正為人權問題、資源分配不均、戰爭與飢荒等社會現實而努力掙扎。畫中的世界觀正是內政部葉俊榮部長所思索的：在真正重視大自然的前提之下，加入人的需求。當我們為需求而活時，必須活得負責任、有尊嚴，不僅在於個人層次，更應該是族群，甚至是全人類與地球圈的層次。直至今日「永續」的概念未曾受到質疑，但卻無法解決這個世代當中，強國掠奪資源而偏遠國家卻必須承受開發後果的現狀。因此我們企圖以「承載力（carrying capacity）」彌補永續論述的不足：所有人類的使用行為都不應該超越環境所能承受的界線。許多國家都想奉行，但卻無法全然如願，尤其是資源匱乏的國家，因此有了國與國之間的自由貿易。但許多國家因為發展脈絡、政治情勢等等原因，反而在全球自由貿易之下受到二度傷害。因此永續的課題，最終還是回到了制度，民主、公開、透明的制度。臺灣就像是全球觀念轉型的一個縮影。正因為臺灣是個具有將取捨端完整呈現之勇氣的社會，制度也越趨公開透明，雖然在過程中免不了有紛擾，但對於永續發展、國 土保安、制度轉型等課題，激辯、反思和取捨的歷程，對於當代的人類而言具有非常高的參考價值。這也是我們國人的承擔，因為有太多公共政策無法像他國一樣迅速的決議。但這同時是我們的驕傲，因為我們了解如何去做權衡。因此臺灣並不是孤立的，而是走在人類社會演變的主流道路之上。
部長留影時，身後的畫正代表著他的世界觀，
盼望臺灣能在人文關懷和環境永續的道路上持續努力，
成為全球社會轉型的典範
國土的保育・國家的驕傲
身在臺灣何其有幸，國家公園與我們如此接近，但是否因此而覺得這份幸福來得稀鬆平常與理所當 然？國家公園36年的歷史訴說著這份幸福得來不易，我們更有責任將這份幸福傳續後人。「在人類社會發展的歷程中，我們不斷學習和調整與大自然的相處模式，於是有了覺醒：其實我們並不擁有自然，只是借用。既是如此，就不應造成不可恢復的破壞，因為山川國土、生物資源是要代代相傳的。因此，透過空間規劃的深思熟慮，將擁有珍貴環境資源的區域劃出來，賦予它很高的（法定地位）神聖性，並以強烈的決心、投入最完整的保育、編制最優秀的人員，來確保不受破壞，這就是『國家公園』。」部長點出了劃設國家公園的重要性。
國家公園透過國土空間規劃的程序，將一個相對完整的生態棲地保育下來，含括了土地範圍內的自然地景、生物資源、氣象動態、人文風華，國家公園負有保護、研究、教育推廣的功能；而在族群與文化層面，更擔當著共容與相互認同的橋樑。「認同包括了人與人之間的認同、人與環境間的認同。許多國家公園與原住民世代居住的範圍是重疊的，因此如何建立合理的共享共管機制，一直都是國家公園的重要課題，這涉及到的是跨族群文化認同，以及對於國家公園經營理念的認同。再者，國家公園本就是國際品牌，遊客族群來自世界各地，忘卻國籍、種族的分別，一同浸淫在大自然的懷抱中，認同這一片代代相傳的美好環境。」部長又接著娓娓道出了國家公園的重要功能與承擔。國家公園是國土保安的基石，對內要在地深耕，凝聚國民的認同與驕傲；對外宏觀國際，彰顯國家主權和尊嚴的力度。
升格擘劃・行銷國際
National（國家）足以說明國家公園對一個國家，甚至是放眼國際的重要性。從2012年政府推動組織改造開始，對於國家公園管理組織的編制和位階也做了許多思考。目前各國家公園管理處受內政部營建署管轄，但「營建」二字一直以來引發許多討論。部長道：「這樣的從屬關係的形成有其歷史背景，但確 實到了要好好思考的時候。我們希望能夠比照美國成立國家公園署（National Park Service），對於整體理念的推動、經營運作的掌理，乃至國際合作，以一個三級機關的規模來統理。」臺灣的國家公園走過胼手胝足的歲月，以有限的行政資源，克服了許許多多的困難，展現了讓國人引以為傲的成果。歷經超過30年的磨練之後，對於新世代的經營概念也有了更具體而前瞻的想法，若要迎戰包括全球變遷等下一階段的挑戰，確實需要一個定位更清楚、更具行政高度的組織系統，以持續深化與推展國家公園的內涵與精神。
部長如數家珍般，講述著豐富的臺灣國家公園樣貌：「9座國家公園分別具有不同的生態代表性，多樣化的程度堪稱傲視全球。玉山、太魯閣、雪霸等高山國家公園舉世聞名；而金門戰地、閩南建築的人文風采獨具特色；陽明山是緊鄰大都會區的特殊型態；台江的海岸濕地及河口生態，以及墾丁、東沙、澎湖南方四島的海洋生態。多樣化的國家公園也提供了多面向的經營經驗，這對於全世界的國家公園經營而言有著重要的貢獻。無論是價值的宣揚、經營的擘劃、經驗的傳承與創新，都有賴更完整的系統來整合。過去國家公園扎實的基礎研究，包臺灣櫻花鉤吻鮭的復育、梅花鹿的復育、臺灣黑熊的保育，都是能夠行銷國際的豐碩成績。若能透過更完整的組織規劃，將這些成果展現於國際社會，不但能提升臺灣的國際地位，更能提高國人的自信心與榮譽感。」
「希望透過這段時間的努力，讓大家看見我們的決心，將國家公園署建置起來，落實對於國家公園未來的規劃與想像。更進一步國土保育的網絡拓展至濕地經營以及海岸管理，不僅是自然資源保育的整合，更包含了土地上的人文價值，這也是為何推動成立國家公園署的重要原因。」
是日後國土保育網絡拓展至濕地經營以及海岸管理時，最佳借鏡／何小綠攝
連結既有資源・提升行政效能
設立國家公園署的重要性和必要性已無庸置疑，但應該隸屬於哪一部會之下，才能發揮最大的效能？部長認為組織改造追求的應該是好還要更好：「國家公園30多年來在內政部系統之下，扮演了國土保安的角色，擔當平衡開發的任務，呼應環境永續的理念。聽見過國家公園界的老前輩張隆盛前署長分享對於齊柏林《看見臺灣》的感想，他說道：『影片當中許多美麗的環境能完完整整的保留著，國家公園功不可沒。』，因為它們的存在阻擋了許多的開發，無論是公路、礦區，甚至是水力發電廠。藉土地開發限制，達成國土保育的功能，早已是國家公園DNA，且是在位處內政部時就已成形。」
以美國國家公園為例，從成立之始就注重與土地管理的結合，因此與土地管理機關有最緊密的行政連結。各個國家公園都有自己的「國家公園計畫」，依據空間特性分區，進行不同程度的管制，而存在本身就已落實了國土計畫的一大部分。「國土計畫的落實第一步，就是國家系統的建立，內政部負責國土 規劃，如何讓各個空間計畫能夠無縫銜接，是相當重要的職責」。從國土計畫的角度，臺灣現有國土三法：國土計畫法、濕地保育法、海岸管理法，皆以內政部為最高主管機關，在三個法的框架下，連結國家公園法，是國土管理上重要的銜接。臺灣的9座國家公園，分處於臺灣的各大區域：北北基、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高屏、宜花東，每個區域都有國家公園，而離島地區則有金門、東沙環礁、澎湖南方四島，顯現了國土保育架構下的宏規。也因為這樣的空間架構，國家公園所具有的功能絕不僅止於環境保育，影響的層面更可及社會經濟、旅遊觀光及生態教育資源的分配。
「國家公園的保育也仰賴警察系統的支援，包括盜獵盜伐、違法開發或是其他違規的行為控管，若無法確實執法，國家公園不僅尊嚴受損，更可能致使生態棲地的損害。山難救援及急難救助也需要消防系統的支持，而消防系統、空中勤務都隸屬內政部管轄。都會型的國家公園管理可能牽涉到都市計畫和建築管理，這些都屬於內政部的職掌。」部長述說著國家公園要能順利運作，需要各種行政系統與機制的配合，才能圓滿達成國土保育的目標。正因國家公園設於內政部，能以非常低的協調成本達到系統的整合與支援，因此不需要額外建置龐大的人員組織支應工作需求。而部長更強調：「政府組織改造，若完全捨其行政脈絡而進行大規模的調動，已經建置好的機關間的合作機制，就必須重新鏈接，反而增加了協調成本。」將國家公園留設內政部，能夠靈活掌握不同面向的發展：「就以原住民共管為例，民族之間相互認同與接納、文化的尊重與傳承，以及實質管理的協調，從狩獵文化一直到土地利用模式，為了保障原住民的生活及文化傳承的需求，這些都必須一一照顧到。內政部過去與原住民委員會，針對所有課題的討論與行政的銜接都非常密切，若是單純環境保護或是生態保育的機關，是無法做到如此細膩的。」
國家公園2.0・夢想起飛
部長述說著未來的企圖心：「讓全世界的人們能夠領略到國家公園的美與內涵。期待未來國外遊客會是因為國家公園而造訪臺灣，讓他們看到國家公園就能聯想到臺灣對於國土山川重視的態度。更要以國家公園作為行銷臺灣的媒介，讓世界看見臺灣的獨特」。
「經常在國家公園中見到親子同遊，甚至是三代同行。環境遊歷與學習，可以也必須要是跨世代的，對於國土山川的認同也必須要世代相承。將國家公園的環境系統、資訊系統真正做到『友善（friendly）』，讓不同年齡層都能夠體會生態環境之美，達到跨世代的環境認同。」
可及（Accessible）則從網絡系統著手：「國家公園要形成帶狀串聯，其中包括交通網絡的銜接、保育研究的整合、文化的交流。未來不再只是專注於單一物種，而是建置更全面的棲地保育網絡，以及環境文化的深耕。再者，加強國際合作的網絡，無論是國際曝光度或實質保育研究合作。資訊時代就應該重視數位化或資訊網路的經營，發展更具突破性的行銷策略。而國內外教育系統、觀光系統、地方社區網絡的結合，也都是未來要一一落實的。」
「面對高齡化的社會，讓退休及高齡人力透過志工系統培訓，持續貢獻社會。國家公園之友則可讓民眾與國家公園形成連結，從小建立互動，更能成為一輩子堅固穩定的關係。國外小小保育員的認證系統（junior park ranger）很值得參考，而這樣的概念也可以延伸到國外友人。」部長述說著許多對於國家公園的想法。
過去已建構國家公園制度及理念的牢固基礎，下一階段就要走向深化內涵、擁抱國際。「把國際帶進臺灣，讓臺灣走進國際！未來我們可以大膽預測國家公園會是行銷臺灣的重要品牌與媒介。內政部已經準備好了！希望透過這樣的組織改造，將國家公園管理體系升級、做更周全的組織建置，讓內政部的系統做更緊密而完善的銜接與支援，使國家公園能夠在地發光、全球發揚。2017是國家公園透過組織改造，整備實力、擁抱國際的關鍵年，我們努力在內政部的這一端，把它做對、做好！ 」
