文︱呂慧穎
圖︱中華民國綠野生態保育協會提供

因應今年《國土計畫》全面上路，且國家公園體系於2017年末開始戮力回應內政部所提出之「邁向國家公園V2.0」的主張，為了強化未來的功能定位，營建署於今年《邁向1 ／ 2 世紀的國家公園》系列研討會中，特舉辦「國土計畫制度下國家公園功能定位檢討座談會」，邀請國土計畫、文化景觀、環境保育等領域之專家學者，探討國家公園在現今的法源架構、國際趨勢下，應擔負起之國土保育功能。

主講者

突破界線的整體思考

劉益昌教授以其對於臺灣史前文化以及歷史的深厚學識，在座談會一開始即強調，國土保育的完整性，必須建立在對自然及人文資源的同等重視之上。過去國家公園對於文化景觀的保育，在各個管理處的各自努力下，以點狀的史蹟保存區或特別景觀區方式進行研究及保存。但歷史的演變和人類活動的足跡，往往呈現出時間和空間的帶狀延伸。因此劉益昌老師特別點出「聯合國教科文組織（UNESCO）在世界遺產中對文化景觀的定義，強調是『人與自然的互動』所構成的景觀， 由人、事、時、地、物等要素集合而成」。從人類活動的角度來思考「道路類型的文化景觀， 可以做為未來國土保育中文化景觀保存的一個重要思考方向！ 」。

道路不僅只是狹義的交通功能，同時在人群的互動層面上，更具有深刻而複雜的意義。而道路系統的概念更能突破單點或塊狀的保存，串聯遺址、歷史建築或其他類型的文化資產。以國家公園而言，魚路古道、八通關古道都是重要的文化資產；而史前玉器的流通路線、臺海上自古以來的貿易交流航線等等，這些無形的海上道路系統，更具有跨域和跨界的非凡意義。文化景觀的內涵在國家公園內如何透過計劃通盤檢討的過程被保存和彰顯，而藉由道路系統的連結，如何在國土保育層次形成帶狀甚至是網狀的整體維繫，國家公園有機會能夠扮演更積極的角色。

而邱文彥教授也從水下文化資產保護的角度，探討國家公園扮演的角色，如何在國土計畫的架構下強化此一領域。聯合國教科文組織訂定的水下文化遺產保護公約，聲明水下文化遺產是人類重要的共同資產。過去臺灣的海域開發，鮮少有針對水下文化資產的調查和評估，因此可能造成許多具有歷史意義的場址、結構物或是周圍的環境脈絡遭到不可逆的破壞。而在水下文化資產保存法頒布後，涉及水域開發利用之行為，須依法進行水下資產調查，依據調查結果評估開發行為之必要性及可行性。

邱文彥教授更建議應該以國家的高度，進行水下文化資產的普查，根據結果擬定整體策略和系統計畫。而對於擁有海域的墾丁、台江、東沙環礁、澎湖南方四島國家公園而言，未來應有相應之人才的招聘或培訓，具備處理相關議題甚至是執行相關調查的能力。而國家公園法中亦有史蹟保存區的使用分區，未來與水下文化資產保護法之間的的整合，以及各種不同標的之海洋保護區的整合和網絡的建構，甚至是海域空間的規劃、海域和陸域文化保存的整合，都需要有更廣的視野規劃出更大的格局。

從價值論述開始深化 

王鑫教授歸納現今國際對於保護區經營的發展趨勢，強調人和環境的關係，也特別整理引述了幾個國際重要機構的論述和國際會議內容，和與會者分享。要建立人與環境關係的黏度，首先是對於「自然環境於人的重要性」觀念的傳遞，因此，環境教育成為重要的途徑，而國家公園擁有豐富而珍貴的自然資產，自然成為最重要的戶外教育基地。而我們對於生態系價值的認定，則迫切需要有內化的論述產出，包括生態系服務和人類福祉之間的關係，以及自然的真正價值（經濟性、社會性、文化藝術性⋯⋯）。了解自然真正價值，才能由內而 外影響人對於自然的態度。當全球仍繼續為推動《愛知目標》而努力，致力於增加全球陸地與海洋保護區面積；而臺灣時值國土計畫頒布實施之際。如何讓國家公園體系能從國際論述的銜接，到政策面、行政面、技術面的革新與調整？藉著國外案例可以汲取許多經驗，更重要的是從自身所屬的法治及社會脈絡，鄭重思考國家公園在國土計畫中的整體布局，以及藉由系統性的科學管理，落實「人和環境」的和諧。

讓國家公園深入人心 

瑞士商務處傅瑞處長（Mr.Rolf Frei）特別受邀進行瑞士國家公園的經驗分享，他強調，國家公園不僅是資源保育， 更是支持在地經濟、保持當地傳統的「管理機制」。在2014 年歡慶成立100 周年的瑞士國家公園系統，藉由科學化的分析結果，清楚地掌握發展優勢，更一步步藉 由這些優勢建立「人與國家公園的聯繫」。瑞士國家公園做過統計，體驗自然和山林景緻是在瑞士從事健行、越野登山車、自行車者最重視的吸引點；而愛好健行活動的年齡層，也降至45 ∼51 歲，其中更有46%落在20 歲的年齡層中。因此，要建立人與國家公園長久而穩固的連結，如何吸引愛好健行的族群（特別是年輕的族群）願意持續造訪國家公園，就成為重要的關鍵。

透過便捷的公共交通系統、可及性高的步道系統，以及環境多樣性的呈現，瑞士成功地推展低碳生態旅遊。整個瑞士的步道系統中， 一般健行等級總長40,000公里，登山健行步道總長25,000公里，高山健行步道為1,000 公里，且多數仰賴志工進行維護。四通八達的步道系統，也串聯了在地聚落，提供了活絡在地經濟以及展現在地文化的機會。而他們以30 年作階段性思考， 未來是否有繼續拓展步道系統的必要？面臨環境的變遷，步道系統的維護方式是否應重新調整？都在思考之列，還有更多挑戰需要做滾動性的策略調整。

國土計畫為綱，資源保育為目 

李永展教授則在所有專題演講最後，從國土計畫體系提供國家公園定位的思考方向。「國土計畫為綱，資源保育為目。綱舉則目張，才能有效保育國土。國家公園並非單純的自然保育功能，而是結合了國土保安、環境教育、國民育樂、土地管制及建築管制的空間治理。」由國土空間體系（國土計畫、都市計畫、國家公園計畫）及國土三法（國土計畫法、濕地保育法、海岸管理法），建構起國土保育的法源及實質架構，期能有效保護國土。未來組織改造若順利推動國家公園署成立，則其業務將含括濕地保育及海岸管理；屆時，勢必將負擔起在水、土、林的資源保育上，政策及管理機制整合的重任。

誠如吳欣修署長於大會開始時所揭示，國家公園的經營管理機制不僅是國土保育得以成功的保證，更可看成國家對環境保育的具體實踐。未來所應持續努力的，對外在觀念或是行動上要接軌國際，對內則要針對國土計畫法及國家公園計畫經營管理工作，提出政策調整及行動方略。相信在國土計畫的框架下，國家公園將可更積極推動經營管理，忠實扮演著國土保安、環境保育的守護角色，並且邁向一個嶄新世代。