受訪者︱墾丁國家公園管理處 劉培東處長 解說教育課 馬協群課長 保育研究課 徐茂敬課長
文︱陳韋宏
圖︱墾丁國家公園管理處提供

當經濟發展遇到自然保育時，孰重孰輕？對不同立場的人來說，答案往往大相逕庭，土地擁有者在意開發效益，環境保護者強調生態系的價值，兩方不容易找到對話的基準點，所以不容易取得共識。而這次在後灣為了保護陸蟹的棲地，以及同時兼顧土地持有者的權益，墾丁國家公園管理處（以下稱墾管處）扮演起兩方的橋樑，斡旋了一個雙方都能接受的方案—以公有土地來交換具有保育價值的私有地，而這也成為臺灣保育史上的首例。

得天獨厚的陸蟹棲地

這一塊引起保育界十數年關注的土地，因為自然演替，面貌不斷在改變。在墾丁國家公園成立之初，即依法制定了墾丁國家公園計畫，當時後灣村旁的這片土地多為農業用地，在國家公園計畫中劃定為遊憩用地（遊憩區（一）），面積約為3.46公頃，土地權屬25.8％屬中華民國所有（管理機關為國產署），其餘則為私人用地。由於長期的農用，最初呈現的是平原的水田生態特性。而後飯店業者看中後灣地區的觀光發展潛質，逐步收購土地作為飯店預訂地，收購後的農地已不再作耕作利用，由於此地的環境本來就適合海岸林的生長，所以植被也就向海岸林方向發展演替；也因為人為干擾減少、天然植被覆蓋的結果，使得陸蟹逐漸回到這片土地上棲息。

後灣這塊土地究竟有什麼獨特之處？能吸引到這麼多陸蟹入住，並在這個陸蟹豐富的半島上，如此備受重視。關於這個部分，劉培東處長分享了當時與前海生館方館長討論分析的可能原因：「在後灣的這片海岸區域，有著較高的地下水位，多半在離地表深度不超過2 米處，就可挖掘到地下水源，這讓隨著水流飄到此處的陸蟹，在上岸後不需費太多力，就能找到適合的地點來挖洞棲息。」就是這樣的環境優勢讓陸蟹厚愛這塊地，也因此引發後續以地易地的討論。

陸蟹危機與土地權益

引發陸蟹保育事件的開端，其實是發生在土地收購之後。馬協群課長說道：「2007年時，業者開始移除雜樹林做基地整備，將移除下來的雜樹林放置堆積，並用焚燒的方式進行處理，但在過程中有許多陸蟹躲藏到堆放的雜樹下，所以大火一燒就燒出許多陸蟹的屍體。陸蟹大量死亡的事情，很快就被當地居民、臺灣濕地保護聯盟、屏東縣教師會生態教育中心發現，並將這件事反映給墾管處，期望管處基於國家公園主管機關的立場，來處理這因開發所引發的陸蟹死亡件事。

焚燒雜木並造成陸蟹死亡的做法需要改正，但是飯店預定地位於墾丁國家公園劃設的遊憩區內，民間業者是透過合法的方式來進行開發。所以在這起事件的處理上，不能單純以違規取締的方式解決，得以保育的角度來守護陸蟹的安危，但也同時必須顧及到民間業者的使用權利。墾管處當時所扮演的角色，便是在開發案進行環境影響評估時，將後灣當地的陸蟹生態現況、調查分析資料、以及開發對陸蟹的影響，完整地提供給審查委員，透過專業的審查制度，來評估後續開發方式的合理性。

但是當2009 年環評結果出爐後，棘手的問題又出現了，環評的結果是有條件的通過開發案，而條件就是當陸蟹族群死亡超過一半以上時，開發案就必須要終止。面對這樣的結果劉培東無奈的表示：「一半以上怎麼定義？又有誰能定義呢？ 」當然環保團體也無法接受這樣的結果，也持續在向業者提出抗議，但是環評已經通過，墾管處也無法漠視業者的權利，只能再想想其他可能的辦法。

後灣地區陸蟹種類

尋覓解決之道

劉培東表示在2011年時，內政部營建署國家公園組內就有人提出以地易地的想法，但是換地須徵得許多單位的同意，無論是業者或是其他土地權責單位，行政及溝通程序上難度致使提案暫擱。另外，在業者的開發計畫中，也提出了異地補償的方式，也就是在開發區之外再找一塊地，營造出與開發區相同生態條件的陸蟹棲息地，讓原本土地上的陸蟹可以搬遷到新的補償區棲息。但是要打造出一個生物、化學、地質條件都相同的棲地，並不是輕易就能辦到的事，在實際的執行上也會衍生出很多爭議，其中也包括了補償效益的評估等等。

因此，為了降低開發對於陸蟹生態產生的干擾，墾管處先依照前期陸蟹的調查結果擬出一份細部計畫。一方面期望業者能減少開發的面積，降低對陸蟹的衝擊；另一方面也實際將開發區的土地，依照地下水位的條件，以及調查出的陸蟹活動熱點，進一步將原來遊憩區再細分出遊憩用地與保育用地，並向業者說明細部計劃上的規劃構想，讓開發單位依據細部規劃來修正原本的開發規劃藍圖。當地環保團體則更期待能朝陸蟹零損失的方向規劃，所以也再次向墾管處表達出疑慮，並且也提出了換地的構想。

但因為先前內部評估換地的可行性不高，所以在沒有十足的把握下，劉培東決定讓細部計畫與以地易地的作業同時並行。畢竟，業者仍須依照墾管處的細部計畫，提出新的規劃方案送環境影響差異分析報告給環保單位進行審查，並不會在沒有被監督的情況下草率通過，而墾管處也開始著手以地易地的準備工作。

在2015年環境影響差異分析報告的審查結果出來，決議的內容是基於開發單位對環境保護及地下水文處理方式無法滿足環評要求，也就是不同意業者所提出來的規劃修正。眼下開發案的進行也就剩下這條漫長的以地易地之路。

天秤上的保育與開發

在訪談中，劉培東笑笑的說著「以地易地就是人的異地開發、人的異地補償，讓陸蟹能持續在原本的棲地上。」現在談論起來，雖然好像相較於陸蟹的異地補償容易許多，但是在當時決定開始進行以地易地時，眼前的一切都尚未明朗，該怎麼做、是否能做，一切都是未知數，其複雜度絕對不亞於營造一處新棲地。

「私人想要換地只要兩方同意就好，但是公部門要換地就要考量許多法律上的限制」馬協群一語道破墾管處在辦理這件易地案上的難處。當然要易地就必須有合適的地點，當時在多方的考量後，墾管處相中一塊海生館所屬的用地。所以墾管處便先向海生館說明，期望徵得館方的同意，海生館同屬於環境保護的機構，對於此事也是樂見其成。但由於這是臺灣首次由公部門為了保育所推動的以地易地，並沒有前例可循，所以即使同意還是必須要回歸到法律上來看，這樣的換地是否符合國內的各項相關法規？

話語間在在感受到以地易地的不容易，就好像穿越在一處手機訊號不通、未曾涉足的街區，在一條條未知的小巷弄中，前方究竟是可通行的道路？還是一條條的死胡同？要費多少時間？要費多少力氣？在沒有走之前沒有一件事說得準。還可能在過程中被在地的居民投以異樣眼神，甚至是驅趕。而墾管處義無反顧扮演起這樣一個角色，漫漫長路中似乎也看見開發與保育可能雙贏的契機。

在劉培東剛就任時，就與後灣地區的居民接觸，了解到在海生館成立之初，居民們期待一個大型場館可以帶動地方的發展，創造在地人的就業機會，但其實海生館所延伸、外溢出的經濟效益很有限，所以有不少人轉而期盼飯店開發能帶來新的轉變。以墾管處的立場，也期待在合理的土地利用範圍內，能有友善環境、維護生態、又提高在地居民生計，並創造就業機會的發展方式。因此以地易地在墾丁國家公園對在地發展的整體規劃藍圖上，還只是一個小小的起步，飯店後續的發展更是值得關注與關心的部分。

從陸蟹看保育下一步

人對土地的利用型態不斷在改變，隨著科技、人口、生活型態的變化，土地由單純的居住與糧食供給，演變成了複雜、極具商業貿易價值的不動產。於是衍生出更多的課題，也讓人與自然 的關係快速改變。

就像當保育與開發產生衝突時，總是不斷被提起：「保育」值多少錢？價值往往不等於價格，環境本身會提供給我們許多的「生態系服務」，如新鮮的空氣、乾淨的水、和緩的氣候，這都是自然造就出的價值，但我們似乎未曾付費來獲得這些服務，所以是貨真價實的「無價」。若以經濟學的角度來看，價格的高低受到「市場」供給與需求的影響，或許我們應該重新思考我們對於這些「生態系服務」需求有多高，當我們失去這些過去無償使用的服務時，需要多少實質付費才能獲得？

這件事若發生在60 年代以前，以開發為導向的臺灣，這樣的以地易地還會通過嗎？又或者這樣的開發案會因陸蟹而停工嗎？我想結果肯定大不相同，所以能促成這項結果的原因之一，除了實際執行這項工作的人的努力之外，也是整體社會對於保育的重視，代表著臺灣這片土地上的人民，對於自然棲地保存所帶來價值的認同，讓墾丁國家公園在陸蟹的棲地守護與土地開發之間，找到一個新的可能性，這確實是保育上一個重要的里程碑。但過了里程碑之後，我們的下一步在哪呢？

因為我們對自然的瞭解真的太少了，很難在前期的開發規劃中，設想到所有可能遇到的問題，所以對於開發的態度應該是步步為營，盡可能降低對環境造成的衝擊，也在過程中一步步去修正。這次易地之後，業者仍必須針對新用地提出全新的開發計畫，再次將計畫提送交給環保署進行新的環境影響評估。而墾管處依然會堅守著國家公園土地管理權責單位的角色，為保護每塊土地的生態價值做好把關工作，關注土地利用的每一步對於鄰近環境的影響。

半島訪秋蟹

每年的7 ∼ 9 月是墾丁地區陸蟹降海產卵的季節，所以可以在香蕉灣、後灣、港口溪附近看見牠們的蹤跡，也因為這樣在這期間造訪時，不妨可以留意相關的資訊唷！

香蕉灣的護蟹行動

時間：每年7 月至10 月的月圓前後3 天
地點：香蕉灣到砂島路段
活動：實施護蟹交管措施，單線封路10 分鐘再放行10 分鐘，並有培訓過的護蟹志工在現場協助陸蟹過馬路。一般民眾路經此處，請配合交通管制，不影響護蟹行動和交通安全的情況下，歡迎民眾參與觀察，但禁止動手捕抓或是移動陸蟹。

夜間賞蟹體驗

時間：每年5 ∼ 10 月
地點：港口村
活動：開放一般民眾報名夜間陸蟹解說導覽，需提早3 ∼ 5 天預約

作者簡介︱陳韋宏

海洋大學，環境生物與漁業科學研究所畢。曾任教科書及環教教材編輯，現從事科普、環境教育及文字編撰工作。