當代環境經營管理中的傳統生態智慧─庫瓦倪國家公園的共管機制

文／鄭之雅

圖片提供／典匠

1972年，加拿大聯邦政府正式成立了庫瓦倪國家公園及保護區（Kluane National Park and Reserve），然而公園範圍和當地原住民Champagne and Aishihik（音譯為「香檳和艾希什克」，以下皆採原文）的傳統領域高度重疊。面對當時提倡的「無人公園」、禁止一切人類活動的治理思惟，許多原住民只得黯然遷離家鄉，但仍有不少人留在原地組成自治團體，持續運動、抗爭以對各界發出宣言，並向官方積極爭取恢復傳統領域，保障當地原住民族的生存權、土地權和自治權。

位於加拿大西北方育空領地（Yukon Territory）的庫瓦倪國家公園及保護區占地十分遼闊，面積超過了22,015平方公里，與美國阿拉斯加州（Alaska）接壤，園區內有加拿大最高峰也就是海拔約5,959公尺的洛根山，境內有豐富的寒帶生態系，包含：冰川、冰原、峽谷、馴鹿、白大角羊等。1942年，加拿大政府先將該區域設立為公園保護區，1943年規劃了禁獵區，至1972年正式成立國家公園。1979年，聯合國教科文組織世界遺產委員會進一步將庫瓦倪國家公園及保護區，連同毗鄰的美國朗格爾．聖艾里亞斯國家公園（Wrangell St. Elias National Park）、冰川灣國家公園（Glacier BayNational Park）和英屬哥倫比亞（British Columbia，又稱卑詩省）的塔琴希尼－阿爾塞克公園（Tatshenshini-Alsek Provincial Park）劃為一大跨域國家公園系統，並列入《世界遺產名錄》之中。

具有極地天然美景和寒帶物種的庫瓦倪國家公園及保護區的劃設範圍， 也是加拿大原住民Champagne and Aishihik 的傳統領域。Champagne and Aishihik於此居住已好幾世紀，因此在加拿大聯邦政府設立國家公園且實施相關法制後，由於限制公園內不得農耕漁獵、不得建設住屋、不得買賣土地等， 引起了Champagne and Aishihik 相當大的反彈。他們表示，自己承襲祖先傳統已有上百年歷史，卻因當代政權和國族治理思惟，被迫改變文化習慣，無法依循傳統運用土地和相關自然資源，因此與加拿大聯邦政府、育空政府和國家公園管理單位屢有爭執、衝突，族人們更集結起來成立自治團體「The Champagne and AishihikFirst Nations」（ 簡稱CAFN），積極向官方主張與爭取原住民在傳統領域上的生存權、土地權和自治權。

育空領地與當地原住民族

育空領地座落加拿大西北部，北邊是北極海，南接英屬哥倫比亞，西鄰美國阿拉斯加州，東臨美國西北領地（Northwest Territories）， 領地內人口超過3萬人，其中多為當地的原住民族，族別超過14 族、母語達8 種以上。1950 年代，加拿大聯邦政府為治理方便，不論族裔，直接依照行政區域、人口數便將當地原住民族交叉合併並劃設為11 社（band）， 一直到1990 年代，來自不同部落原住民族紛紛主動成立個別獨立自決團體組織。

Champagne and Aishihik原住民

Champagne and Aishihik 是以兩處原住民傳統領域地命名，母語為瀕危的南塔穹語（Southern Tutchone）， 其自治團體CAFN是育空領地之中規模最大的，亦是率先在1992 年主張和政府簽署土地自治協議的原住民團體，目前擁有約 1,200 名成員，其中過半仍居住在傳統領域內。

近年來，考古學家於Champagne andAishihik 傳統領域中融化的冰原裡，陸續發現距今千年以上、超過百件的文物，包括早期獵人使用的石矛、鹿角箭頭、鹿皮鞋等，甚至靠近卑詩省一帶發掘了人類骨骸，推斷Champagneand Aishihik 的祖先極有可能是首批於育空領地游獵生活的人類。

國族治理思惟下的原住民困境

談及相關土地爭議，則得先回顧1890 年代末開啟的淘金熱對育空領地之後的影響：當時，挾帶火藥的白人一波一波遷入開墾，當地原住民族受脅迫下開始大量流失土地。之後，第二次世界大戰期間，美國基於戰略考量，下令大批士兵到當地準備修築阿拉斯加公路（Alaska Highway），並聘僱當地原住民作為嚮導或工程協力，但士兵也帶來了許多原住民先前未接觸過的傳染病，像是：瘧疾、肺結核等，在醫藥衛生條件不若都心、家庭經濟狀況低落的情況下，導致許多原住民無法順利就醫因而死亡。尤其在阿拉斯加公路竣工後，阿拉斯加州與美國每土相連，交通上較過往便利，吸引了不少外來人口移入開墾，更使得當地原住民生活大幅度扭轉，據載，當時育空領地的原住民人口相較早期未開發階段，至此已銳減一半。

1960年代， 當地的淘金熱雖早已冷卻，隨之而來的是新一波採礦、鑽油風潮，大型公司進駐，帶來更多白人移民， 住宅、橋梁、道路等工程大興土木，不僅當地的經濟產業逐漸轉型，原住民也被迫改變傳統生活型式，在這樣的情況下，不少以傳統農耕漁獵維生的原住民淪為經濟底層奴工，也常在勞動過程中遭遇災變而受傷、死亡。

育空領地內擁有高度自主意識的原住民們，對於接連不斷的壓迫不願再繼續沉默下去，他們各別籌組團體，反覆地抗爭、向政府積極爭取權益。1973 年，育空領地原住民成員同會（Yukon NativeBrotherhood） 發起數次部落會議後，挺身而出，向加拿大聯邦政府發表了政策白皮書《今天的聚集是為了明日我們的孩子》（Together Today for our ChildrenTomorrow），在白皮書之中，他們聲明從歷史脈絡來看，原住民擁有傳統領域上的所有權和相關權益，並闡述了他們對於和政府建立合作夥伴關係的願景，也為此羅列了相關政策制訂建議；這是第一次原住民為己身民族的未來打造具體的擘劃，亦為日後政府與原住民簽署自治協定的開啟先河、嶄露曙光。

邁出共同管理的第一步

從前述歷史也顯示出，加拿大聯邦政府與育空領地各原住民族在土地權、生存權上曾有過諸多齟齬，一路歷經各種衝突交涉，到了1990 年代，雙方總算在土地議題上逐步達成相互理解，並陸續展開不同自治協定、最終協定的協商與簽訂。

而CAFN經過二十年漫長的倡議， 終於在1993年和加拿大聯邦政府、育空政府訂定了關於庫瓦倪國家公園內傳統領域的土地與自治最終協定（Champagneand Aishihik First Nations FinalAgreement），彼此認同在環境保育的前提下，政府可擴大禁獵區的設置，也須保障當地原住民Champagne and Aishihik 的文化、社會福祉和相關權利，包括庫瓦倪國家公園非高階管理類的工作，皆須以當地原住民為優先錄取且占額比例需達40%至50%。

這份協定開宗明義指出， 依據1982年加拿大聯邦政府憲法中所言，「必須承認和肯定加拿大原住民現有的權利和權利相關條約，包含在土地所有權協議之下所獲得的權利」，所以在遵守維護自然生態系的原則下，也就是維護野生動、植物的棲地，並且將人類對自然的干擾降到最低為前提， 原住民在傳統領域上保有權益和所有權；政府須承認和保護原住民與土地相關的傳統文化、資源運用精神， 以及Champagne and Aishihik在傳統領域上的土地所有權和相關資源的使用權。政府也要促進和保護Champagne and Aishihik 的文化特色與社會福祉，認可Champagne and Aishihik在加拿大聯邦、育空領地的歷史與文化上的貢獻，並承諾盡力提高Champagne and Aishihik在育空領地經濟等各方面的參與權。自此，Champagne and Aishihik 在傳統領域上，獲得了完整的自治地位和權益保障。

接著，依據這份協定，雙方進一步成立了「庫瓦尼國家公園管理委員會」，確保政府與CAFN之間有持續性且能完整溝通的管道，並確保當地原住民的生存權、土地權和自治全都得以伸張。為了實踐協定精神，政府同意當地原住民享有管理委員會至少50%的保障席次，其餘席次才是由政府或國家公園管理單位提出人選。而由政府或國家公園管理單位推派的代表委員則無實質投票權，僅作為資訊諮詢，至於委員會中的原住民代表對於與原住民文化、生計相關的事務，從計畫、決策到執行則擁有完整權利，能針對傳統領域內的野生動、植物的經營管理方式、天然資源使用方式、傳統領域內預計進行的研究計畫、國家公園的經營方式、與當地社區持續溝通和反映意見等層面提出建議案，像是：規範公園內可進行農耕漁獵活動的範圍、季節和方式，制訂公園內屬於原住民傳統資產的買賣與管理規則，對於原住民於傳統領域上修築住屋的規定等。加拿大聯邦政府在收到委員會提出的建議案後，必須在60 天內提出回應，如建議案通過，政府須編列和支應相關經費，而庫瓦倪國家公園管理單位則須在30 天內執行建議案所述的工作與目標。

透過管理委員會，當地原住民共享了國家公園部分的經營管理權，也藉此開始發展相關產業、獲得一定報酬，慢慢改善了生活 條件和經濟水準。

傳統文化下的資源永續發展

儘管從協定字面上顯示，當地原住民享有開放且自由的自然資源使用權，然而在協定中，雙方皆對環境自然保育為優先有相同的默契與共識，且受部落傳統習俗的基礎原則引領下，當地原住民在維護與傳承傳統文化的同時，實務上亦竭力兼顧自然生態環境的保育工作。

尤其從協定中可清楚見到，為了促進國家公園生態的經營管理成效，也為了均衡整個育空領地的自然生態永續發展，CAFN須參與籌組與定期召開資源永續議會（Renewable Resources Council manual）， 針對整個育空領地（包含非國家公園範圍內的原住民族自治區），提出和野生動、植物相關的森林資源管理建議，包括：防患森林大火的監測計畫與消防工作準備、有害生態的物種與傳染病防治和監測等。

另外，瀏覽加拿大官方與原住民關係及北方事務部（Department of Crown-Indigenous Relations and Northern Aairs， 簡稱CIRNAC）每隔三至五年發表的《育空領地土地權與自治協議年報》（Yukon Land Claims and Self-Government Agreements Report），能夠看到各原住民自治協定、資源永續委員會等歷年來所提出的建議案概要，以及建議案之中委員會對於建議案的檢討，羅列出須再討論改善方法與建議案執行時可能衍生的風險。從中即可了解到，原住民族如何在維護傳統文化中，發揮傳統生態智慧概念，同時又能適度調整方式，以扣合環境保育與復育概念和具體行動，避免過度偏頗反而傷害自然生態。譬如，根據一份以2004年至2007年為區間的年報所示，當時CAFN積極參與制訂一項野牛管理計畫，其中提出了野牛引入社區、為當地居民舉辦年度野牛狩獵活動等構想，但同時也討論到「若執行野牛引入社區，要如何防範人畜共通傳染病的危害」、「倘若大型偶蹄動物數量若未獲得適當控制，是否有生態系失衡的風險」等延伸議題。此外，像是在傳統領域內開放設置傳統工法製成的獵捕陷阱，委員會也持續了數年討論，期間辦理多次研討會、檢討相關法規，試圖從中找出可行性和潛在風險。

資源永續議會

資源永續議會是由六名委員組成，三年為一任期，且規定必須以長期居住在Champagne and Aishihik 傳統領域內，對傳統領域所有事物、資源十分熟悉的人，才可擔任議會委員。也如同管理委員會的規定，三名委員由官方指定，三名委員由CAFN推派，雙方也可各自再指派一名代理人與會，當遇到原定委員無法出席議會時，可委由代理人參與投票。確定六名委員後，則從中選出議長，由議長主持議會，制訂發展決策和提出建議案，並編列相關年度預算，最後再呈報加拿大聯邦政府審核批准，且由聯邦政府支應建議案執行人力和經費。

自然保護區和共管制度

根據2013 年國際自然保育聯盟（International Union for Conservation of Nature, 以下簡稱IUCN）出版的《保護區治理》（Governance of Protected Areas）指出，保護區的決策治理權可分為政府、私人、地方團體、共同管理，而知名應用生態學者拉爾斯．卡爾森（Lars Carlsson）與費克雷．貝爾克斯（Fikret Berkes）於2005年共筆提出的文章〈共同管理：概念和方法的影響〉（Co-management: concepts and methodological implications）闡述，共同管理是針對公共領域資源的管理與經營，通常是由國家的中央政府和當地居民、資源利用者進行相關權利分配與共享；共同管理制度是一種公部門和民間團體間的夥伴關係，而且共同管理制度與自然資源管理的概念相連結。

國家公園、自然保護區內進行的共同管理制度通常有多種模式，包含：協同管理（collaborative management），參與管理（participatory management）、合作管理（joint management）、分享管理（shared management）、集體管理（multistakeholdermanagement）、圓桌協議（round-table agreement）。以實務而言，譬如：國家公園或自然保護區內的居民可透過申請，在傳統領域上進行有限度的動、植物採集活動；或是由公部門委託當地社群或團體管理和使用區域內的自然資源，合法取用、合法營利等，都屬於共同管理表現之一。

當科學式經營管理遇上傳統生態知識學

近年，庫瓦倪國家公園共管制度是討論國土計畫與原住民傳統領域競合議題中，時常被提出的典範模式，然而看似完善的共管制度，在進行實務時，仍發現了不少問題有待商榷。

已故的國立東華大學族群關係與文化學系紀駿傑教授，生前不僅是率先將「環境正義」概念引入臺灣社會，亦長期追蹤與研究該主題。他便曾在2002 年《原住民與國家公園／保護區共同管理之發展歷史、現況與個案之探討》研究報告中指出，「庫瓦倪國家公園的共管制度也並非沒有問題存在。例如：在實際運作時，如何整合傳統原住民模式和政府的『科學式』資源系統管理模式，便是其中一個主要的難題。」

就像是CAFN面對傳統領域上可否開放設置獵捕陷阱與否的議題，雖秉持著傳承獵人文化的心意，但要如何真正有效遏制不當獵捕，避免傷害瀕臨絕種野生動、植物，仍需要更廣泛的討論才有可能找出更有把握的解答。又像是當共管委員會提出建議案後，加拿大聯邦政府在複審時仍有否決權利，面對政府的行政程序和行政制度，甚至是與政府、與其他族群間存在不同文化、不同價值觀的情況下，要如何避免原住民從政策的制訂者邊緣化為政策的參與者、資訊提供者，亦是需要謹慎拿捏與思考的灰色地帶。

不過，紀駿傑對此也抱持著正向態度，在報告中說明，「近年來由於愈來愈多像『生物多樣性公約』之類的國際協定肯認了傳統知識與經營的重要性，而有了較佳的解決契機」「為了確保是『合作』而非『吸納』，政府的正式法定協議必須保障原住民族的『有效共管』（eective comanagement）權， 而這必須仰賴不斷的檢視與檢討共管委員會的運作以及委員會與國家公園經營者之間的合作關係來達成。」

2022年5月加拿大官方與原住民關係及北方事務部發布的新聞稿中，得知 近年CAFN和育空大學（Yukon University）的研究人員合作，協助監測傳統領域景物，讓研究人員得以了解在極端氣候下永凍土融化造成的地景變遷和生態系動盪，同時研究人員也藉著理解Champagne and Aishihikm原住民的傳統生態知識學，試圖從中尋找面對永凍土融化影響生態的因應方法。加拿大官方與原住2022年5月加拿大官方與原住民關係及北方事務部發布的新聞稿中，得知 近年CAFN和育空大學（Yukon University）的研究人員合作，協助監測傳統領域景物，讓研究人員得以了解在極端氣候下永凍土融化造成的地景變遷和生態系動盪，同時研究人員也藉著理解Champagne and Aishihikm原住民的傳統生態知識學，試圖從中尋找面對永凍土融化影響生態的因應方法。加拿大官方與原住

也誠如CAFN近期發表的《2018 － 2022 CAFN發展策略》（2018-2022 CAFN Council Strategic Priorities）中所述一段─「土地在各層面滋養了我們，但土地不該被濫用。我們必須透過『國與家園』計畫（Däkeyí Plan），確保我們採取正 確的方式讓土地永續發展」。