受訪者／海洋國家公園管理處保育研究課技士 吳岱穎
               墾丁國家公園管理處保育研究課技士 陳信宏

海洋，覆蓋了地表約72％的面積，以溫柔、穩定及包容的特質，孕育了地球初始的生命，堪稱為地球生命之母。這也正好解釋了全世界動物分類34個門當中，光海洋即可探尋到32個門的芳蹤，而其中更有12個門僅存於海洋之中。湛藍的水底生態豐富多樣、繽紛絢爛更勝於陸地，吸引許多海洋之子一親芳澤。

然而，大航海時代之後，與海爭地成為國際慣用的政治、經濟擴張手段；18世紀中葉的工業革命，則加速地球暖化，人類活動為海洋環境及生態帶來劇烈衝擊，另一股反思浪潮也逐漸興起。這股浪潮延續至1982年《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea, LOSC）簽署通過，全球約1.2%的公海被納入保護區，成為往後40年間，各國攜手參與海洋保護行動的準則。

「The Ship Has Reached the Shore.」（船終於靠岸了。）

紐約時間2023年3月4日（星期六）晚上10:27，在聯合國公海生物多樣性公約政府間會議的議場內，經過連續36小時不停歇的馬拉松談判，當擔任主席的新加坡駐聯合國海洋與海洋法大使陳惠菁激動地喜極而泣，以這句話作為會議結論開場白之時，來自百餘國代表們立刻爆出如雷的掌聲相呼應，共同見證繼40餘年前《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）簽署之後，各國再次以一紙國際協議，寫下維護海洋永續生命的歷史時刻。

而說到這個被媒體及各大組織廣泛簡稱為「公海條約（The High Seas Treaty）」或「公海協議」、「全球海洋公約（Global Ocean Treaty）」等名詞的協定，部分專家學者則是對這些過於簡化的名稱感到憂心，因為可能引導社會大眾誤解協定本身的內涵及目的。

正式簡稱為「BBNJ協定」的「《聯合國海洋法公約》下國家管轄外區域海洋生物多樣性保育及永續利用協定」（Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction），是第一次以國際法規範國家管轄權外（areas beyond national jurisdiction, ABNJ）的所有海域，希望恢復並維持「公海」與「區域」內海洋生物多樣性，由國際合作籌資、透過各種手段達成海洋資源保育與永續利用的工作。

公海與區域的定義

公海 High Sea
依據《聯合國海洋法公約》第86條規定，沿海國的專屬經濟海域、領海或內水，以及群島國家的群島水域之外 的海域為公海。嚴謹地來說，公海意指海域內「水體」部分。

區域 the Area
依據《聯合國海洋法公約》第1條定義，「區域」是指國家管轄範圍以外的海床和洋底及其底土。而「『區域』內活動」是指勘探和開發「區域」資源的一切活動。

從《聯合國海洋法公約》到「BBNJ協定」的護洋之旅

要了解「BBNJ協定」，必須先把時間拉回到上世紀中葉，釐清《聯合國海洋法公約》的脈絡。

當時各國為了掌握漁場、海底礦藏開發等經濟利益，不斷地挑戰傳統「陸地起算3 浬之外即為公海」的概念，紛紛擅自向外擴張領海範圍，導致海域污染責任歸屬無法釐清，國際衝突及領土糾紛時起。例如英國前陸軍少校派迪·羅伊·貝茨（Paddy Roy Bates）佔領海軍廢棄的海上要塞，於距離英國薩福克郡（Suffolk, England）外海約10公里處建立的西蘭公國（Principality of Sealand）即為知名案例。

為了解決此一亂象，聯合國主動出擊，1958年首度於日內瓦召開第一次海洋法會議，此後20餘年間，經歷了3次多邊政府談判會議，終於在1982年12月10日經由160個國家簽署通過《聯合國海洋法公約》，納入第一次會議簽署的「領海及鄰接區公約」、「大陸棚公約」、「公海公約」、「捕魚及養護公海生物資源公約」，並於1994年11月16日正式生效。

因此包含群島、領海、鄰接區、專屬經濟海域、大陸棚及公海等各種海洋區域範圍都獲得清楚定義，同時規範國家管轄區域內海床資源歸屬、海洋研究及爭端仲裁等相關權利事宜。然而除了漁業相關規範，位於國家管轄權外的大部分海洋生物資源與生態系統並未被納入規範，埋下日後開啟「BBNJ協定」多邊談判的前因。

國際法約束，重建無主之洋永續生命力

隨著航運、捕撈、生技及深海床開發技術日益進步，各國將研究觸角及經濟利益延伸至國家管轄權之外，恣意擷取海洋資源，這些過度發展的經濟活動造成的污染及濫捕行為，加速、加大生物棲息地破壞，導致生物數量急速減少，失衡的生態系恐讓物種滅絕成為常態危機。

以近年來暢銷的藥品、營養補給品及化妝品來說，只要在廣告中提及經由深海海綿、磷蝦、珊瑚或海藻、真菌中提取的特殊成分提煉而成，身價立即水漲船高，原因就在於這些海洋遺傳資源的科學研究價值高、商機無限，致使公海濫捕的情形更加惡化。

於是本世紀之初，開始有跨國性的非政府組織及環保團體、海洋學者等代表串連、倡議，推動制定多邊國際條約，強化海洋保育。聯合國亦於2004年委請專家研究，設立「國家管轄區域外海洋生物多樣性保育及永續利用相關諸議題研究特設開放非正式工作小組」研擬對策。

經過9次會議之後，工作小組於2015年正式向聯合國大會提出建議，希望於《聯合國海洋法公約》之下納入「國家管轄外區域海洋生物多樣性之保育與永續利用」相關協定。因此從2018年開始，聯合國共召開了5輪政府間會議，各國為了捍衛自身漁場、經濟開發、科學研究等權益，不時上演資源共享和利益分配的角力戰，讓這場護洋之旅整整走了超過20年，方才取得共識。

「BBNJ協定」除了將工作小組提出的「海洋基因／遺傳資源共享」、「包括海洋保護區在內以區域為基礎之管理工具等措施」、「環境影響評估」、「能力建構及海洋技術移轉」等實質議題納入協議內容，為成立海洋保護區建構了法律框架，同時規範未來必須定期召開締約方大會（Conference of the Parties, COP），處理海洋治理與維護生物多樣性、永續利用相關國際合作之議題。

除了維護國家管轄權之外的海洋生物多樣性及永續利用之外，聯合國其後發佈的新聞稿也提到，「將把全球30％的海洋納入保護區，以更多資金進行包含遺傳資源取得及利用的海洋保育工作。」藉此支持聯合國生物多樣峰會（COP15）「昆明－蒙特婁全球生物多樣性框架」（Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework, GBF）提出的目標3：在2030年之前，達成保護全球30％的陸地、內陸水域、沿海與海洋區域之生物多樣性和重要生態功能，也就是知名的「30X30」倡議。

珊瑚扦插保種，為澎湖南方四島海域重披彩衣

設立海洋保護區是達成「BBNJ協定」的工具之一，而臺灣則早在2007年即在南海成立東沙環礁國家公園，保護當地的環礁生態系。2014年10月，澎湖南方四島國家公園也在「預防勝於恢復」的保育觀念之下，成為臺灣第2座海洋型國家公園。

澎湖南方四島為東嶼坪嶼、西嶼坪嶼、東吉嶼及西吉嶼，加上周邊附屬島礁及海域即為國家公園的範圍，其中海域面積廣達35,473公頃，約等於1.3個臺北市之大。海洋國家公園管理處（以下簡稱海管處）保育課技士吳岱穎表示澎湖南方四島位於北海與南海交界處，加上溫暖的黑潮支流以及冷冽的中國沿岸流同時流經這片海域，兩股洋流勢均力敵、互相較勁形成的「湧升流」，打造出極高的生物多樣性及完整的珊瑚礁體系。

2008年的寒害是許多澎湖漁民心中的痛，但這也是澎湖南方四島海域首次受到關注的契機，吳岱穎說：「相對於鄰近海域，這裡的受害程度非常小，就像是個天然的避難所。」於是海管處也協同專家著手進行生態評估、調查，發現當地物種繁多，海洋資源豐富，珊瑚礁生態系相當完整，不僅是絕佳的漁場，湛藍海水底下瑰麗的繽紛世界，更早在國家公園成立之前，就已經是潛水客口耳相傳的秘境。

為了維持這片秘境的生物多樣性及永續利用，除了開始與少數仍居住在當地的居民溝通成立國家公園所帶來的改變，另一方面則與鄰近漁民協商設置「禁漁區」。直至2013年，南鐵砧周邊約69公頃海域已被設為完全不得採捕動植物的「核心禁漁區」；南方四島鄰近海域則是「底刺網禁漁區」，為建立保育型國家公園做準備。

部分學者專家認為生物多樣性高的澎湖南方四島海域非常適合作為種原庫，透過保育工作強化生物種原繁殖，再擴散到臺灣周圍其他海域。而海洋國家公園管理處於2022年展開的珊瑚扦插保種計畫，也有異曲同工之妙。

吳岱穎表示珊瑚對於環境變化相當敏感，除了水質惡化，當水溫低於攝氏20度或高於攝氏30度時，也會造成珊瑚白化、死亡。近年來極端氣候加劇，使得原本為澎湖南方四島海域內優勢物種的桌面形軸孔珊瑚及板葉形表孔珊瑚僅存不到5%；東吉嶼令潛水客驚艷的「薰衣草森林」，珊瑚覆蓋率更是從70、80%降至19%；西吉嶼附近海域內，由板葉形癭葉表孔珊瑚形成的「玫瑰花園」則已被藻類完全覆蓋，於是海管處開始在沙地上「種珊瑚」，以扦插的方式拓殖珊瑚棲地，並持續監測，期盼美麗的海底世界重現，營造全新的珊瑚礁生態系。

為親海及護海畫上等號，建立海洋文化素養

說到臺灣的珊瑚監測，歷史最久且具有系統性資料庫的當屬墾丁國家公園。目前園區內設有15個監測站，範圍涵蓋生態保護區、海域生態保護區、海洋資源保護示範區及非保護區，希望找出漁業活動、廢污水排放、戲水遊憩等人為活動對於潮間帶水質變化、生物棲地破壞、珊瑚礁及甲殼類生態變化等帶來的影響。

談到人類活動對珊瑚礁生態系的破壞，過去時有所聞的是抓捕保育動物龍王鯛及隆頭鸚哥魚等大型珊瑚礁魚類，或捕撈穿梭礁群孔洞與縫隙之間、色彩鮮豔的海水熱帶魚等行為，「大家比較沒留意的是潛水時碰觸、在潮間帶浮潛或踩踏，對生物來說都是一種壓力」，墾丁國家公園管理處保育研究課技士陳信宏解釋，「而20多年前的阿瑪斯號貨輪油污事件、陸域開發的泥沙或未經處理的污水入海造成的水質惡化，對整體海洋生態造成的衝擊最大。」

因為透過監測發現，一旦水質變差導致藻類滋生、覆蓋住珊瑚礁，原本負責提供珊瑚養分的共生藻無法進行光合作用，不是另尋宿主就是仰賴珊瑚提供養分，加速珊瑚白化、死亡，導致依附珊瑚礁生存的魚類、甲殼類動物也因覓食困難而離開或死亡，整體生態系因而瓦解。

陳信宏說：「這些都必須透過海洋教育宣導、制定遊憩規範、實施活動分區管理、設置船舶定錨點、擬定陸域開發與污水管理辦法等方法來預防或補救。」近年來墾丁珊瑚礁覆蓋率持續上升，在出水口建立的珊瑚復育苗圃也逐步收效，甚至發現新品種珊瑚，相信皆與執行這些措施有關。

如同海洋教育強調的「親海、愛海、知海」，身處於四面環海的臺灣，若是能以開放的心態享受海洋帶來的美好，從永續出發，建立正確的海洋保育概念，就能在「親近海洋」與「守護海洋」之間畫上等號，而非將兩者推向光譜兩端，更有機會發展出帶有層次且深具內涵的海洋文化，引導民眾以豐富多元的面相重新認識海洋。