Text—莊安華
Translator—全映玉
Photographer—游家桓
Photo provider—玉管處．金管處．雪管處．陽管處．墾管處
 
人類在1872年設立世界上第一座國家公園，開始著手保護地球特殊的自然環境與生物多樣性。但在21世紀的今天，雨林縮小、沙漠變大、物種滅絕、地球暖化......一連串攸關全球所有生物生存的問題，讓這個世紀的環境氣氛變得很緊張。而擁有7座國家公園的台灣，在展望未來的同時，更要精益求精，如此才能走出台灣生態保育的一片天。

設立國家公園到底有沒有發揮它的功能、達成它的理想目標？一些早已扛起環境保育工作的歐美先進國家，正在思索國家公園的管理政策是否有不足之處，並針對國家公園的經營提出許多應變策略。

世界第一座國家公園是美國在1872年設立的黃石國家公園，台灣自1961年推動國家公園與自然保育工作，直到1982年才設置第一座的墾丁國家公園。之後，玉山、陽明山、太魯閣、雪霸、金門與東沙環礁國家公園相繼成立，保育國土之內的高山、火山、大理石峽谷、戰役紀念地、海洋及珊瑚礁等環境生態、文化特色與珍稀物種。

國家公園的劃設，是國家文明先進的指標之一。「但是在中國以往的傳統文化中，沒有『國家公園』這一塊公共空間的想法，也沒有生物多樣性的概念。」國立台灣大學地理環境資源學系教授王鑫

 
直言說。 相較於積極從事生態保育的國際各國而言，台灣推行國家公園的腳步晚了將近一個世紀的時間。「所以，我們更應該關注世界各國的國家公園在做哪些事，以做為台灣國家公園的借鏡與參考。」王鑫強調。

生物多樣性是全球保育趨勢

要展望台灣國家公園的未來，得先關心地球到底面臨哪些生態問題。從19世紀末以後，地球因人口激增、開發擴張，人類為了取得資源與居住空間，大量破壞森林與生物棲地，使得地球上原本豐富多樣的野生動植物，其生存空間受到壓迫，物種多樣性急速消逝。

然而，野生動植物的存活跟你我有什麼相關？失去牠們會對人類產生影響嗎？事實上，造物者已經用一張廣大的生命網，網住了所有的生命，讓物種彼此間有著神奇而複雜的依存關係──「生物多樣性」，把物種的命運巧妙地繫在一起。地球上所有的生命，都無法自私地單獨生存，所以當某一物種絕種了，也會牽連到其他物種的生存問題。

但是，人類與生物多樣性之間有怎樣的神奇關聯呢？舉個讓人類感到充滿危機的例子吧！科學家在研發人類使用的藥物時，有些會從熱帶雨林植物與動物身上的基因，找到療效的秘密。如果熱帶雨林被人類過度砍伐，這些熱帶生物失去棲地環境，而發生物種滅絕的命運。同時，人類沒有某種熱帶動植物，也可能因此喪失治療某種重大疾病的關鍵秘密，導致人類生存將受到疾病的威脅。

有了生物多樣性這條奧妙的牽引線，人類與全球生物的關係，休戚與共。因此，人類設置國家公園，是希望能透過有效的經營管理與保育措施，保護國家公園內特殊的自然環境與生物多樣性。在過去10年間，「生物多樣性」是國內外最熱門的議題，相關的研究、教育出版品及媒體宣傳等十分盛行。

所以，在1992年聯合國環境與發展大會（地球高峰會議）中，全世界153國的領袖共同簽署《生物多樣性公約》，使得生物多樣性保育受到各國高度重視，並在過去10年間對世界各國的保育政策、學術研究與大眾教育，產生極大影響與思想轉型。

釐清重疊的事權

王鑫指出，強調自然保育與維持生物多樣性，是全球國家公園的經營主軸。前者泛指為了保護自然的原來狀況，或是為維持自然而規劃的狀況之一切經營管理行為；後者則是強調物種與基因多樣化的重要。 此外，國際間的自然保育聯盟更是大力倡導保護區系統規劃。例如，世界自然保育聯盟保護區委員會在1998年初出版《保護區的國家系統規劃》一書，說明保護區系統規劃的重要性，也提出辦理全國性系統規劃的原則性指導，提供權益相關團體和決策者參考，做為保護區國家系統規劃的指南。

王鑫表示，這一份指南強調保護區的設立和經營管理，需要有一個涵蓋各類保護區的全國性系統規劃。不然，每個單獨類別的保護區各有不同的設立目標，如果不同類別之間沒有展現出明顯關係的話，都會顯得無足輕重。

針對台灣國家公園現狀，王鑫認為其國家公園計畫核心的領導機關，應盡速提升組織層級及行政職能，統籌辦理共通性事務。再者，國家公園管理處承擔地方建設、公共事務的範圍與經費也應該明訂清楚。如果不能充實經費與行政能力，國家公園管理處的職掌應該縮減到單純的資源管理與保育執法，而地方建設及公共事務，則交由地方政府主導去另尋財源。

「像韓國、日本這些東亞國家的國家公園，就只負責資源管理與保育執法的單純工作，因此能做出優秀的保育成績。」王鑫指出，台灣國家公園管理處的業務過多，與其他政府單位、地方政府之間的事權互相重疊，建議應該釐清。

他進一步表示，台灣各國家公園管理處應該成立地方性協同治理委員會，結合區內各機關中、長程計畫。而營建署國家公園組應該調查各國家公園管理處的研究需求，並統籌研究計畫的審查、協調及評量；且必須編列教育訓練計畫及經費，負責國家公園人員的教育訓練，對於經營管理者及教育推廣人員都應再加強「終身學習」成長，提供提升環境新知、解說詮釋、溝通傳播、文化素養、環境素養的機會。

與國際保護區活動接軌

目前全球各國踴躍參加國際保護區活動，不過台灣卻未參與，例如在2003年世界自然保育聯盟的世界公園大會（每10年辦理一次），以及2004年世界自然保育聯盟大會（每3年辦理一次）等，營建署及各國家公園管理處因預算編列之限制，而未能參加，實在相當可惜。

王鑫表示，這些國際活動所提出的生物多樣性公約（COP-7）保護區實施計畫行動指南、世界自然保育聯盟世界保護區委員會策略性計畫、2003年世界公園大會行動方案等，台灣國家公園管理單位都應立即翻譯、整理及推廣，亦步亦趨世界各國參加世界保護區活動的主要趨勢，才能不被國際所遺忘。而且，國際上保育管理一直不斷出現新課題，台灣各國家公園管理處應該要依據各自的發展特色，分擔提出下述的研究專題，建立專業領域的地位。例如，墾丁國家公園主攻海岸保育；太魯閣國家公園負責管理績效評估；雪霸國家公園著墨高山生物區、自然災害管理；陽明山國家公園朝向能力建置，以及調查、規劃、設計、管理研究中心；玉山國家公園重視高山生物區管理、原住民議題；金門國家公園針對公平性與參與；東沙環礁國家公園發展海洋保護區保育及管理。

王鑫說，2004年世界自然保育聯盟大會中所提出的四大課題之一，即為「保育與企業」，講求建立夥伴

關係的途徑。營建署各國家公園管理處委託研究案件大多集中在生物資源，實有偏差，應擴及管理層面，諸如「保育與企業夥伴關係」等社會經濟文化面向，以及「公平性與參與」、「原住民議題」、「地方政府的角色」、「治理」、「管理績效」、「全球變遷與保育」、「傳統知識」等這類國際當紅的新課題。

針對「組織再造」部分，國家公園管理體系宜研究組織再造的可能方案，朝向專業化、高效率與精簡方向思考。行政業務及同質性的業務，宜考慮由營建署國家公園組統籌辦理，並研究利用陽明書屋設置調查、規劃、設計、管理研究中心及訓練中心的途徑。同時，另於陽明書屋提供適宜支援，協助設置世界自然保育聯盟世界保護區委員會東亞區域環境教育訓練中心及資料庫。此中心可統籌研究、規劃、設計、監測、監督等業務，充分支持營建署的決策。

研擬妥善的生態旅遊計畫

在「國家公園土地利用管理模式」上，早期係模仿都市計畫的分區管理模式，缺乏因應環境變遷的適當調整機制，而且早期遊憩區的劃設，並未考量私有產權的問題，難以配合遊憩需求成長以及民間投資公共建設的需要，特別是遊客成長迅速，墾丁國家公園與陽明山國家公園都承受強大的旅館開發壓力。

由於國家公園本體即是生物多樣性的展現園地，公園內的各項建設應符合「生態功能」的設計，以免出現與保育原則、生態功能原理相悖的負面示範。例如，因道路不當穿越造成棲地破碎化、因設施過度建置造成棲地破壞、因遊憩量過大或引導不當造成資源破壞等。王鑫建議，由營建署國家公園組統籌檢討國家公園的土地使用管理制度，加強環境管理能力，並採取許可制的精神，訂定開發變更申請及審議辦法。此外，還要協

  
王鑫
學歷：美國哥倫比亞大學經濟地質學博士
現任：國立台灣大學地理環境資源學系教授、中華民國國家公園學會理事、世界自然保育聯盟保護區委員會委員等職
研究專長：自然環境及景觀保育、國土規劃、自然環境資源調查、環境教育、生態旅遊管理、世界遺產等領域

助各國家公園管理處了解及發展「正確的生態旅遊」，研擬妥善的生態旅遊計畫。台灣各國家公園除了環境差異外，資源管理模式也應有所不同。特別在部分已經成熟發展多年的國家公園，普遍面臨資本門預算過多，而經常門預算不足的問題。但是過多的硬體公共建設，只會造成環境更大的負擔與傷害。

由於各國家公園範疇寬廣，但人力有限，因此將園區內的自然資源視為全民的襲產，並在教育活動的推廣上，建議經由適當的訓練及教學資源的提供，結合社區及民間團體共同參與，也讓全民有機會共同維護台灣生物多樣性的豐富度。 最後，王鑫強調，各國家公園管理處人才濟濟、臥虎藏龍，在生態工程的規劃設計或發包上已經累積不少珍貴的經驗。例如，玉山國家公園在道路與橋樑鋪面的材質與形式，有很多經驗與比較結果能提供其他國家公園參考，未來應加強不同國家公園之間的 交流觀摩，供同性質工作人員借鏡他山之石。