文︱吳佳其

海達瓜依（Haida Gwaii）是離加拿大西岸英屬哥倫比亞省約40到60公里的一座群島，主要由北邊的格拉漢姆島（Graham Island）和南邊的墨爾斯比島（Moresby Island）兩大島和周圍的許多小島組成。考古資料顯示海達瓜依群島可能早在1萬4,000多年前就有人類活動，而正式進入文字歷史是在大航海時期的1787年，當時發現群島的歐洲探險家將他命名為夏洛特皇后群島（Queen Charlotte Islands）。2010年則由英屬哥倫比亞省政府更名為海達瓜依群島。海達族語中，海達是人，瓜依則是島嶼之意。

歐洲人在19世紀在這裡開始商業性伐木，早期伐木需要大量人力，砍伐速度較緩慢。20世紀中期經過工業革命，進步的技術和工具使得砍伐速度大增。1960到1970年代已有許多族人查覺荒野需要保護，因為商業化大面積伐林，造成森林棲地消失、河川淤積、鮭魚棲地破壞、走山等環境劣化問題浮出檯面，而這樣的開發對海達族人也沒有帶來好處。另外，早期對於原住民的高壓政策，如當時的印第安法案（Indian Act）不允許原住民說母語、集會、擁有土地和開公司，並強制兒童都要離開父母，送往基督教學校。為了改善族人的生活品質，海達族人持續反抗，也以請願的方式提出訴求，並在1974年，成立海達族委員會（Council of the Haida Nation(CHN)），制定海達族憲法，其中明確指出海達族有海達瓜依群島的陸海空主權。

保護區成為維護權利的途徑

1985年英屬哥倫比亞省林務局不顧海達族提出森林已過度砍伐，需要暫緩利用的訴求，而打算更新林業公司在萊爾島（Lyell Island）的伐木執照。海達族人在同年決定要在墨爾斯比島南端劃設包含海域和陸域的區域範圍，成為海達族文化遺址（Haida Heritage Site），族人封鎖萊爾島上的海灣和道路，以阻止伐林，參與封鎖海灣的海達長老遭逮捕。不過，這個事件引起加拿大國內外公眾輿論壓力，迫使加拿大政府在1988年承諾要在墨爾斯比島成立保護區，海達族委員會經過5年與政府協商後，1993年與加拿大政府簽訂瓜依哈納斯協定（Gwaii Haanas Agreement），成立面積1,470平方公里（約新竹縣面積）的瓜依哈納斯國家公園保留區（Gwaii Haanas National Park Reserve）及海達文化遺址（Haida Heritage Site），面積約是海達瓜依群島的15%。依此協定以共管方式管理，並以原住民族權利優先，允許海達族人在公園區內漁獵，另外政府也提供基金，用來補償被出讓給林業公司的伐木權，這些政府補償金成立了瓜依信託基金，作為群島經濟發展基金。

1993年的協定對海達族的環境治理上具有指標性意義，因為在此之前管理的權利都僅在加拿大聯邦政府一方。雖然在協定中沒有同意海達族的獨立主權和土地所有權，但同意共同努力保護瓜依哈納斯的文化和環境，也是共管的重要里程。根據這個協定，國家公園及保護區的決策單位是群島管理委員會（Archipelago Management Board (AMB)），管理委員會的成員由兩位海達族委員會成員代表海達族，以及兩位加拿大國家公園署成員代表加拿大聯邦政府組成，他們負責國家公園及保護區的規劃、運作和管理，如有無法達成協議時，會分別送往海達族委員會和加拿大國家公園署討論，如果再無法決議則交由加拿大環境部。不過至今大多的問題都在管理委員會內協商完成，還沒有進到加拿大環境部裡做決定的案例。

保護力向海延伸

1993年的瓜依哈納斯協定中也有提到，要將瓜依哈納斯周圍海域規劃為海洋保護區，群島管理委員會依循2002年加拿大的國家海洋保育區法，在2008年成立瓜依哈納斯海洋諮詢委員會（Gwaii Haanas Marine Advisory Committee (GHMAC)），作為成立海洋保護區的準備，成員中的12位委員全部都是海達族人，分別來自傳統知識文化、休閒旅遊和商業漁業、生態旅遊、教育、環境保育和海洋科學等專業領域，他們與海達族委員會、加拿大國家公園署、漁業及海洋部合作，進行劃設海洋保護區的階段性管理計畫（Interim Management Plan），階段性管理計畫進行的同時，加拿大國加公園署與海達族委員會也與區域內的商業性漁業組織協商討論，以獲取支持。

階段性管理計畫於2010完成，計畫中的瓜依哈納斯海洋保護區內屬於完全保護的區域（禁止進入）僅占3%，其他97%開放給永續海洋資源使用，更進一步的分區管理則需再協商。階段性管理計畫促成2010年瓜依哈納斯海洋協定（Gwaii Haanas Marine Agreement），瓜依哈納斯海洋保護區成立，協定中提到，海洋管理需要以符合永續的最高標準為原則。

由於島群管理委員會的管理範圍延伸到海域，因此委員組成也在海達族委員會和加拿大聯邦政府中各增加一名成員，而因為漁業是主要的資源利用行為，聯邦政府的名額以加拿大漁業及海洋部的成員代表，以落實政府對商業、休閒和傳統漁業的管理和決策。

共管模式建立

瓜依哈納斯保護區的共管模式至今看來相當成功，主要就是海達族和加拿大政府間開放且穩固的夥伴關係。群島管理委員會致力在所有議題上都能達到共識，25年來逐步建立的合作關係，正如政府與原住民的和解互信過程。而且依循這樣的模式，海達族 與加拿大聯邦政府及英屬哥倫比亞省政府的合作共管，將參與治理的範圍，連結到整個海達瓜依群島的海域與陸域。這種多面向的環境管理，需要跨機關層級、政府組織間的整合，難能可貴的是，各方皆有共識，希望能確保規劃目標和管理機制的落實。

共管也不乏挑戰，比如在2014到2015年間與商業性鯡魚捕撈的衝突。2014年底漁業及海洋部建議重新開放太平洋5個重要鯡魚漁場，因為官方認為魚源已超過2015年商業捕撈的數量。但海達族人並不認同官方做法，鯡魚魚源恢復的數量還不足以重新開放漁場，而向法院尋求裁量，聯邦法院的法官馬森（Michael Mason）在判決中表示，聯邦政府重新開放漁場的計畫並沒有實質諮詢海達族，違背了1993年的瓜依哈納斯協定，站在公平衡量商業性捕撈權利和公眾利益的立場，聯邦政府要在2015年重新開放鯡魚漁場，將對海達瓜依群島海域生態造成很大的風險。所以法院要求聯邦政府必須先提出完整的鯡魚魚源管理措施，並且與瓜依哈納斯管理計畫整合，才得再向法院提出重新開啟鯡魚漁業的申請。雖然像這樣的例子的確造成海達族和加拿大政府間的關係緊張，但也因為過程中累積的經驗，讓瓜依哈納斯的共管模式更趨完整。

2013年時，海達族終於在睽違了130年後再度樹立起部族的圖騰，當時的海達族長藍亭（Peter Lantin）表示：當我們沉思為了保護土地和水域做出種種犧牲的真正意義時，回想起祖先勇於面對各項艱難的挑戰，我們應該充滿謙卑與感激之情；雖然曾經發生激烈的衝突，但是這些犧牲鋪出通往海達族與加拿大共管的道路。不論是原住民的傳統，或是現代國家對於資源管理的願景，原則都是追求永續利用。雖然過去的許多經驗顯示，在衝突中看到的會是「道不同，不相為謀」的對立，但在海達族與加拿大共管經驗中，可以解讀為雙方雖然最初取道不同，但是終點相同，在資源利用與管理的路上彼此調整方向，以共管的方式謀求共好。

作者簡介︱吳佳其

德國波昂大學發展研究中心博士班修業中，研究方向為自然資源經營與管理。