山林中的自由與責任 -國家公園的山林開放政策

受訪者／張維銓 內政部營建署國家公園組組長

胡景程 雪霸國家公園管理處遊憩服務課技士

聶士詔 太魯閣國家公園管理處遊憩服務課課長

林文和 玉山國家公園管理處副處長

文／黃詩茹

解除封山、改善登山環境品質、簡化申請流程，是登山界長期的盼望。經過跨15 個部會多次研商，2019 年10 月21 日，行政院召開「向山致敬」記者會，向國人宣布山林解禁政策，確立不再以「危險」作為封山理由的大方向，從管制走向開放，並以「開放、透明、服務、教育、責任」五大政策主軸，宣示全面改善登山環境、提升國人從事登山活動的便捷性，除了國防、生態保育需求與原住民聖山外，山林全面解禁，歡迎國人親近寶島山水， 為臺灣山林翻開新篇章。

走向山林開放　國家公園的角色

封閉的山林有其特殊的時空背景。尤其從九二一震災到八八風災，許多登山步道因天災毀壞，修復不易，這一封閉就是數年光陰，讓山友大嘆可惜。山界多年來的聲音政府聽到了，自2019 年3 月起，蘇貞昌院長傾聽山友建言，張景森政務委員也召集國家公園和林務局等單位進行討論。在推動山林解禁政策的過程中，國家公園扮演什麼樣的角色？內政部營建署國家公園組張維銓組長表示，「臺灣3,000 公尺以上的高山有268 座，其中157 座在國家公園的範圍內。若以百岳計算，比例更高達76%，因此熱門的登山路線大多落在國家公園範圍內，也往往是國家公園劃設的生態保護區。」

確立山林解禁的原則後，國家公園便立即啟動，「尤其是高山型國家公園的同仁和保育志工開始探勘路線，確認危險路段的標示，俾便危險資訊充分揭露與告知。」張維銓強調，資訊透明是山林開放很重要的一環，尤其山上的情況瞬息萬變，除了政府的資訊掌握，也很需要山友即時回饋。因此各國家公園管理處的宣導途徑也精益求精。

例如雪霸國家公園自2017 年成立的臉書社團「雪霸國家公園登山資訊分享站」，原是提供巡山員和志工使用的內部平臺，後來因應山友需求轉型為公開社團，目前已有超過兩萬名成員。雪霸國家公園管理處胡景程技士表示，除了宣導政策和服務措施，山友也會分享即時路況，相互提醒安全資訊，最終是希望「讓山友回答山友」。

從步道到山屋　提升山域服務品質

山林解禁後，山域的服務品質如何提升？為了回應國人期待，行政院預計在4 年內投入7 億元經費，整建山屋、步道與告示牌，同時改善全臺山區通訊，例如玉山北峰基地臺已在2019 年8 月建置完成，逐步提升山域通訊的覆蓋率。

不過，許多人羨慕國外山屋的服務品質，嚮往廣設山屋或容納上千頂帳篷的營地，張維銓提醒，別忘了臺灣特殊的高山地形。他以鄰近的日本為例，「日本的國土面積是臺灣的10 倍， 3,000 公尺以上的高山只有21 座，是臺灣的1/10。」臺灣土地面積小、高山多，相較之下高山地形就更為破碎崎嶇，很難找到大面積的平地來興建大型山屋和營地，而且地形陡峭， 留不住水，如何支持眾多登山者的用水需求也是另一個問題。

雖然硬體設施不免受限於地形，提升服務品質仍是不變的目標。因此，國家公園管理處提出「國家公園山屋整體改建計畫」，逐年改善山屋品質、提升山屋承載量，例如太魯閣國家公園管理處規劃整建雲稜、成功、奇萊稜線等山屋，並重新修建中央尖溪山屋，更新建南湖圈谷等避難山屋。

一站式申請平臺　單一窗口更便民

隨著山林解禁政策揭示，「臺灣登山申請一站式服務網」隨即於2019年11 月1 日嶄新亮相。過去繁複的申請流程瞬間簡化，任一國家公園的登山路線都能在一站式服務網便利申請，包括山屋剩餘床位、申請進度等都能一目瞭然。

化繁為簡大不易，張維銓表示，過去得向警察單位申請入山、向國家公園申請入園，再向林管處申請進入保護區和山屋住宿，「山友如果不是很瞭解這些行政體制，想要爬一座山還真不知道要向誰去申請。例如中央山脈南二段縱走，跨越玉山國家公園和臺東林管處的管轄區域，又有跨域申請的問題。」

如今，不僅申請介面簡化，也縮短了申請期限、簡化申請資料；簡化管理的調整，不僅便利國人，對外籍人士而言也更加友善。太魯閣國家公園管理處遊憩服務課聶士詔課長表示，自2019 年9 月起，外籍遊客到太魯閣幾乎必訪的錐麓古道， 也開放入園前35 天至前4 個月線上申請。

其實早在2015 年，國家公園組就開始整合三座高山型國家公園和警政署的申請流程，張維銓分享，雪霸、玉山和太魯閣國家公園管理處都有二、三十年的歷史，各管處的申請規定標準不同，光是申請期限，登山前一個月，和登山前30 天就是不同的概念。「每個國家公園管理處有自己因地制宜的一套，可能是某些路線有特殊情況等等，這些我們都理解，但盡可能統一遊戲規則，讓差異降到最低。」既然有了整合經驗和系統基礎，因應山林解禁政策的「臺灣登山申請一站式服務網」自然成為國家公園組的重任，進一步將林務局的申請系統納入。「一站式服務網先建置起來， 再持續改進，我相信越使用，系統會修正的越來越好。」

山林解禁之後的雪季服務

另一方面，雖然臺灣降雪有限，每逢雪季便是山友訓練雪地登山技巧的難得機會。隨著山林解禁政策上路，雪季登山規範也隨之調整。例如玉山國家公園管理處自今年二月起，不再實施「靜山」措施。林文和副處長表示，玉山是臺灣的聖山，實施靜山措施是敬山、護山及愛山，也讓玉山沿線的生態有 一段時間不受人為干擾而休生養息、自然演替，同仁也得以利用這段時間進行步道維護和山莊整理。

不過，以往的雪季管制也非全面禁止，除了主峰群線暫停入園，其他登山路線仍有條件受理申請，「畢竟臺灣可以進行雪地登山、雪攀訓練的不外乎合歡山、雪霸和玉山， 雪霸地勢較平坦，玉山較陡峭，地形不同，技巧也不相同，所以若有雪季訓練的需求，山友還是可以提出專案申請。」

不再實施靜山措施，除了因應山林解禁的政策檢討，也由於近年國人的生態保育、山林保護觀念提升。林文和說：「同時二月份的登玉山人數較少，加上氣候變遷，這幾年玉山二月份的雪量不多，所以決定開放，但玉管處會加強安全宣導， 也會持續監測生態，還是提醒民眾享受登山，也不忘尊重聖山。」

而雪管處自2016 年陸續展開雪季管制的檢討，歷經三年，也決定讓雪季「管制」走向雪季「服務」。胡景程提到，自從雪季服務上路後， 山友間更會相互提醒自律，「絕對的自由來自於絕對的自我管理，山友的自律程度越高，政府的他律程度就會越低。」

尤其在雪霸國家公園，有一群登山經驗豐富的雪季指導員，每年雪季都會在三六九山莊輪值，一待就是七天。山莊屋頂結冰，他們上去排除狀況；山友在圈谷營地受傷， 他們急赴現場支援；甚至許多登山客初次穿戴冰爪，他們也會在旁細心叮嚀。「他們有豐富的經驗和服務的熱忱，而且有餘力去保護別人，雪季指導員是我們很重要的夥伴。」

登山教育普及　落實責任承擔

除了高山型國家公園，位於陽明山國家公園的大砲岩也自108 年11 月起取消禁止進入規定。隨著積極的政策調整，責任承擔也是山林解禁政策不可或缺的環節。張維銓說， 「我們常羨慕國外的登山環境， 再險峻的地形也不設限，但別忘記了，在國外登山的意外風險也是登山客自己要負責的。」

既然不再以危險為理由封山，《國家賠償法》第六條修正草案便於去年十月修法通過，若經管理機關警告或標示，人民仍從事冒險或具危險性活動，國家不負或減免賠償責任。除了修法，登山教育的落實普及尤其重要，畢竟風險自負的前提是要有收集資料加上評估風險的能力，缺一不可。例如「合歡山是全臺公路最高的地方，時常有年輕人趁著好天氣騎摩托車衝上武嶺，沒想到黃昏天氣驟變，只好向管理站和警察小隊求援」，這就是最典型的負面教材。

雪管處近年持續舉辦「登山安全講座」，且主動前往臺中、新竹等地辦理，邀請許多與登山相關領域的專家、律師、古道學者甚或救難人員等第一線人員現身說法，和山友交流資訊，也為初學者加強觀念。胡景程分享，過去的山友多來自登山社、登山協會，訓練紮實、觀念正確，人員相互認識也會彼此照料。隨著社群網路發達，許多人透過網路揪團登山，不少人在登山口才初次見面，更遑論彼此照顧了。「既然現在登山型態更多樣化，教育也要更多元。」

不生火、不砍樹、垃圾帶下山的提醒，都是希望強化山友無痕山林的認知和自律能力，他特別提醒，雖然目前申請流程簡化便民，但「留守人」非常重要，「留守人是最了解你，也最清楚你的登山路線的窗口，系統的登錄請山友務必落實， 千萬不能輕忽。」

最後，張維銓提醒，「三個高山型國家公園的登山步道都有分級，請山友選擇適合自己能力的登山路線，走久了再慢慢晉級，這也是一種自我責任的承擔。完成攀登百岳不急於一時，未來這些教育觀念落實後，相信山域意外也會逐漸減少。」

作者簡介︱黃詩茹

畢業於政治大學中國文學系，現為自由撰稿。邊讀邊寫，寫人物、設計、工藝、空間、一點社會議題，有時也做文字企劃和出版編輯。願以文字堆疊出一條小徑，通往有光的地方。